APAKAH MAKNA ICERD?

SUMBER : UTUSAN ONLINE

TARIKH: 4 NOVEMBER 2018

PENULIS ARTIKEL: SHAMRAHAYU A. AZIZ

Pensyarah Kulliyyah Undang-Undang Ahmad Ibrahim,

Universiti Islam Antarabangsa Malaysia (UIAM).

International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, (ICERD) ialah perjanjian antarabangsa yang bertujuan untuk menghapuskan semua bentuk diskriminasi kaum. Ia telah dibuka untuk ditanda tangani dan seterusnya disahkan oleh negara-negara sejak 21 Disember 1965. Sehingga kini, 15 buah negara masih belum menandatangani dan membuat ratifikasinya, antaranya ialah Malaysia. Ratifikasi (ratification) dalam undang-undang antarabangsa bermaksud suatu negara menyatakan persetujuannya untuk terikat kepada suatu perjanjian jika pihak-pihak tersebut berhasrat untuk menunjukkan persetujuan mereka untuk terikat walaupun tidak dipaksa untuk mengikat. Perbincangan tentang ICERD memerlukan kefahaman pemakaian undang-undang antarabangsa dalam sistem perundangan Malaysia. Terdapat dua teori penerimaan dan pemakaian undang-undang antarabangsa dalam suatu negara; (1) Doktrin Diperbadankan (Doctrine of Incorporation) dan (2) Doktrin Transformasi (Doctrine of Transformation).

Menurut ‘Doktrin Diperbadankan’, undang-undang antarabangsa secara automatik dimasukkan dalam undang-undang domestik setelah ia diratifikasi sehingga undang-undang tempatan dan undang-undang antarabangsa menjadi satu, sama dan serupa (monism). “Doktrin Transformasi” pula bermaksud undang-undang antarabangsa tidak secara automatik menjadi undang-undang tempatan. Dalam teori transformasi ini, undang-undang antarabangsa dan undang-undang tempatan adalah dua entiti berbeza dan berasingan (dualism). Penerimaan undang-undang antarabangsa dalam sistem perundangan negara hanya boleh dibuat melalui proses perundangan negara. Malaysia menerima doktrin transformasi kerana tiada peruntukan Perlembagaan yang menetapkan penerimaan undang-undang antarabangsa secara automatik. Oleh itu, semua instrumen yang menjadi sumber undang-undang antarabangsa, seperti Triti, Perjanjian dan Konvensyen tidak akan menjadi undang-undang negara kita sehinggalah kita meminda atau membuat undang-undang tempatan berkaitannya.

Perkara 74 dan Jadual Kesembilan Perlembagaan Persekutuan memberikan kesan bahawa kuasa untuk membuat atau menandatangi dan meratifikasi triti atau perjanjian di peringkat antarabangsa adalah terletak di bawah bidang kuasa Persekutuan. Ia juga menunjukkan bahawa Badan Eksekutif mempunyai kuasa untuk membuat perjanjian antarabangsa atau menandatangani apa-apa perjanjian antarabangsa, manakala kuasa untuk menguatkuasakan undang-undang antarabangsa tersebut adalah terletak hak kepada Parlimen. Oleh itu, bagi membolehkan suatu perjanjian antarabangsa itu berkuat kuasa Parlimen hendaklah meluluskan undang-undang bagi menjelmakan atau membuat pernyataan khusus tentang perkara-perkara yang dipersetujui dalam Perjanjian tersebut bagi tujuan pelaksanaanya. Sekiranya tiada, maka instrumen antarabangsa yang telah dipersetujui oleh Badan Eksekutif tidak akan mengikat atau tidak boleh diamalkan atau tidak boleh diterima di mahkamah (prinsip berbeza dalam kes melibatkan Undang-Undang Adat Antarabangsa).

Perkara 76 Perlembagaan Persekutuan menyatakan, antara lain bermaksud, sesuatu undang-undang yang bertujuan melaksanakan perjanjian antarabangsa yang dipersetujui Malaysia di peringkat antarabangsa tidak boleh dibuat sekiranya undang-undang tersebut melibatkan hal-hal berkaitan hukum Syarak, adat orang Melayu atau undang-undang atau adat anak negeri Sabah dan Sarawak. Sementara itu, sesuatu rang undang-undang yang berkaitan dengan triti, perjanjian dan konvensyen yang ditandatangani oleh Persekutuan tidak boleh diperkenalkan dalam Parlimen tanpa rundingan dengan kerajaan mana-mana Negeri dalam Persekutuan. Peruntukan ini walau bagaimanapun masih belum ditafsirkan oleh mana-mana mahkamah di negara ini.

Bercanggah

Kesimpulannya, amalan Malaysia dalam penerimaan triti atau perjanjian antarabangsa adalah berdasarkan kepada ‘doktrin transformasi’. Walaupun Kerajaan (Eksekutif) telah mengesahkan perjanjian antarabangsa, tetapi ia tidak mempunyai kesan undang-undang dalam negara kecuali Parlimen telah meluluskan undang-undang untuk menguatkuasakan undang-undang bagi tujuan untuk perjanjian antarabangsa tersebut. Inilah hujah yang sering digunakan oleh pihak yang menyokong cadangan meratifikasi ICERD. Hujah lain yang kelihatan dalam bicara berkaitan ICERD ialah, sekiranya kerajaan membuat keputusan untuk menandatangani dan meratifikasi sesebuah Perjanjian Antarabangsa, Kerajaan boleh meletakkan reservation atau pengecualian; atau kerajaan boleh membuat interpretative declaration.

Maksudnya kerajaan tidak perlu menerima keseluruhan perjanjian tersebut, tetapi boleh meletakkan pengecualian-pengecualian tentang perkara-perkara yang didapati bercanggah dengan undang-undang atau dasar negara, termasuk Perlembagaan Persekutuan, Akta atau Enakmen. Atau, kerajaan boleh menyatakan definisi tersendiri kepada mana-mana peruntukan dalam perjanjian antarabangsa. (Lihat Guide to Practice on Reservations to Treaties 2011). Namun begitu, menurut Guide to Practice on Reservations to Treaties 2011 pengecualian kepada suatu ratifikasi perjanjian antarabangsa akan hanya diterima sekiranya ia tidak ditolak oleh negara-negara lain dan antara alasan yang boleh diberikan oleh negara-negara lain ialah, pengecualian tersebut menyebabkan objektif suatu perjanjian tersebut tidak tercapai. Pengecualian tersebut juga hendakalh diterima oleh 2/3 daripada negara-negara lain (Perkara 20 ICERD).

Dalam kes ICERD, sekiranya kerajaan mahu menandatangani dan meratifikasi perjanjian ini, perincian-perincian tentang pengecualian tersebut perlu didedahkan dan dibahaskan dengan matang supaya ia dapat difahami dan diterima oleh rakyat terbanyak. Selain itu, PBB mempunyai mekanisme tertentu untuk pelaksanaan perjanjian-perjanjian yang ditandatangani. Mekanisme ini diwujudkan bagi memastikan setiap perjanjian yang diratifikasi oleh negara-negara mencapai objektifnya. Dalam kes ICERD, ia menyatakan dengan jelas bahawa suatu Jawatankuasa, yang dikenali sebagai Committee on the Elimination of Racial Discrimination (Perkara 8 ICERD). Walaupun mekanisme PBB ini umumnya tidak begitu cekap dalam amalannya, tetapi, ia mempunyai sisten dan kekuatan tersendiri.Perkara pokok yang perlu dibincangkan dalam kes cadangan kerajaan untuk menandatangani dan meratifikasi ICERD ini ialah, adakah keistimewaan-keistimewaan yang diberikan kepada Melayu dan Anak Negeri serta kepentingan sah komuniti-komuniti lain seperti yang ada dalam Perkara 153 Perlembagaan Persekutuan adalah berbentuk diskriminasi?

Sekiranya ia adalah diskriminasi maka kesannya nanti ialah, PBB boleh menggunakan mekanismenya untuk meletakkan tekanan ke atas negara kita untuk mengubah apa jua undang-undang serta polisi-polisi berkaitan. Namun begitu,  sekiranya Perkara 153 yang menjamin keistimewaan dan kepentingan sah tersebut adalah suatu special measures yang satu-satunya bertujuan “securing adequate advancement of certain racial or ethnic group or individuals…in order to ensure …(their) enjoyment or exercise of human rights and fundamental freedom”, ia bukanlah suatu diskriminasi perkauman. Sekiranya begitu, ia masih boleh terus diamalkan negara sehingga tujuan tersebut telah dicapai. Sekiranya special measures tersebut telah mencapai objektifnya, ia hendaklah dimansuhkan untuk mencapai objektif ICERD (Perkara 1(4) ICERD). Ini adalah asas kepada mereka yang tidak bersetuju dengan tindakan kerajaan meratifikasi ICERD.

Pandangan ini mempunyai asas yang kukuh untuk menangani kesan negatif ICERD ke atas sensitiviti bangsa Melayu untuk jangkamasa panjang kepada ratifikasi ICERD. Oleh kerana ICERD ini masih diragui tentang kesan jangka panjang ke atas nilai dan identiti bangsa, perbincangan dan wacana intelektual perlu diteruskan dalam khalayak warga Malaysia sebelum ia dibawakan ke Parlimen untuk dibincangkan oleh para elit politik. Malaysia tidak perlu terburu-buru menandatangani ICERD dan kita tidak perlu beremosi, menuding jari dan mengambil kepentigan kepartian, bincanglah dengan waras dan penuh wibawa. Ini soal nilai dan identiti bangsa dan negara kita yang berdaulat.